前言
“深化零基预算改革”是党的二十届三中全会部署的一项重要工作，旨在对现有财政支出格局进行深度调整，对长期以来“基数+增长”的预算编制方法进行革命性变革，是进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益，推动经济社会高质量发展的重要举措。本文从零基预算的发展沿革入手，阐释新时期零基预算改革的重要意义，对新一轮零基预算改革的思路和措施作出思考。
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一、追本溯源
零基预算的发展沿革
零基预算最初可以追溯到1952年的美国，经济学家维恩·刘易斯在《预算编制理论新解》一文中提出“在决定公共支出分配时，应以非传统的方式，即零基预算法来决定，而非沿袭过去的支出趋势”，但该理论提出20多年后美国才开始实践。1972年，为了控制政府支出，缓解高通胀带来的财政压力，时任美国佐治亚州州长吉米·卡特决定在当地的65个行政部门实行零基预算编制法，随后美国约18个州也开始了零基预算试验[1]。虽然此法有助于提高财政支出效率，但程序过于繁琐，美国在20世纪80年代经济复苏后逐渐放弃该方法。
我国的零基预算试点始于20世纪90年代。从1992年开始，为解决财政支出只增不减的局面，借鉴国外零基预算经验，安徽、湖北、河北等地先后启动零基预算改革试点[2]。此次零基预算试点对加强预算管理虽然起到了积极作用，但受政策评估缺乏科学方法、项目支出标准体系缺失等因素影响，成效并不理想。
随着我国财政体制改革的不断推进，2014年《中华人民共和国预算法》颁布，为加快建立和完善现代财政制度提供了强有力支持，零基预算理念再次受到重视。广东、陕西、上海等地以“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则为基本遵循，开展了新一轮零基预算探索，将改革重心聚焦于部门公用经费标准的合理确定以及项目库的建设与完善等方面。2021年3月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”的要求，再次强调未来预算管理制度改革中零基预算的重要性。各地通过在预算编制环节减少支出、优化支出结构，为国家重大战略任务和基本民生提供财力保障。2024年7月，党的二十届三中全会进一步提出“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革”。随后，财政部选定了中国气象局等16个部门作为试点，研究探索以零基预算理念为引导、提升部门预算科学管理水平的改革，为推进零基预算改革的深化开启顶层路线设计的探索。
表1 部分省份零基预算改革情况
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二、吐故纳新
深化零基预算改革的重要意义
近年来，面对土地出让收入显著下滑、减税降费政策持续推进实施等方面的共同影响，我国财政收支矛盾凸显。“基数+增长”的传统预算编制模式难以适应实践所需，预算管理薄弱环节亟需改善提升，推动零基预算改革势在必行。
（一）深化零基预算改革，是回应当前财政收支紧平衡的现实需要
一是有利于解决财政支出固化问题。过去很长一段时间，依靠投入增量财政资金解决多方面资金需求的模式导致支出结构逐步固化，伴随政策提标扩围，维持运转和民生补助等刚性支出高速增长，进一步压缩了一般公共预算中的可统筹调剂空间。此外，一些预算部门还存在“护盘子、守基数”、将资金固化到内设处室、到期政策项目未及时清理退出等情况。在此背景下，健全有保有压、可进可退的常态化预算分配机制迫在眉睫，深化零基预算改革势在必行。二是有利于提高财政资金使用效率。从财政重点绩效评价发现的问题来看，不符合项目资金使用要求的支出仍占较高比例，政府和市场边界划分不清，个别部门落实过“紧日子”的要求不够到位，标准参差不齐，项目重复投入问题依然存在。深化零基预算改革有助于加强预算执行过程控制，有利于督促项目主管部门提高资金使用效率，为新增重大支出腾出更多空间。
（二）深化零基预算改革，是健全现代预算制度的重要内容
一是有利于加大财政资源统筹力度。一些部门申报预算时关联领域的资金投入协同性不强，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高，“先谋事、后排钱”机制还未真正建立。深化零基预算改革，以中长期财政规划和部门支出规划为依托，深化对财政政策的理解，增强重大决策部署财力保障，有利于提高财政资源统筹力度，构建综合完善的现代预算制度。二是有利于健全项目支出标准体系。我国出台的财政标准数量较少，覆盖面小，还没有形成完整体系，预算安排存在与部门反复博弈、讨价还价的情况。一方面是因为项目情况复杂多变，另一方面是因为标准建设的工作基础不够扎实，路径不够清晰，未建立较好的协同合作机制。深化零基预算改革，有利于加快建成覆盖财政重点支出领域和部门重点工作的支出标准体系，发挥标准对预算编制的支撑作用，健全科学全面的预算制度。
（三）深化零基预算改革，是实施财政科学管理的重要举措
一是为规范编制预算按下“加速键”。由于项目前期工作不到位，审核论证不充分，项目必要性不强、实施方案不合理等问题依旧存在，预算编制中高估冒算、重复申报等问题也比较突出。深化零基预算改革，加强成本效益分析，有利于提高项目预算编制的规范性，强化预算管理。二是为提升财政资金使用效能提供“可选项”。当前，部分政策合力和集成效应有待增强，绩效评价结果与预算安排挂钩的硬约束有待完善，“花钱必问效，无效必问责”的绩效责任追究机制还不健全。实施零基预算改革，落实以绩效为导向的预算分配机制，加强事前评估、事中监控、事后评价，是提高财政资金使用效能的积极探索。
三、去芜存菁
新一轮零基预算改革的思路措施建议
新一轮零基预算改革，应以现代预算制度要求为基础，分析我国预算管理中存在的问题，在我国全面实施预算绩效管理的基础上，以零基预算改革为突破口，打破支出固化格局，切实提升财政资源配置能力，牵引带动政府治理效能不断提升[4]。
（一）改革思路
1.坚持守正创新，凝聚改革共识。零基预算不是要另起炉灶，而是依托部门预算现行管理框架体系，是对现有措施的改革完善。零基预算改革不仅是预算编制方式的调整，还涉及深层次的利益格局变动，要兼顾部门利益格局和现有的管理体系，稳步推进改革。零基预算也不能一次性解决所有预算问题，不应追求“一刀切”的全面推进，应根据实际情况制定改革方案，循序渐进将零基预算的理念融入预算周期，长期坚持，持续深化。
2.坚持破立并举，做好加减法。“破”，就是打破传统预算编制中的惰性思维和路径依赖，重新审视财政支出项目，聚焦优化支出结构，对党中央决策部署有明确要求、刚性强、绩效高的支出予以优先保障，对项目已结束、存在问题多、使用绩效不高、引导撬动作用不强的支出予以压减。“立”，就是通过建立全新的预算编制与执行机制，促进政策跨部门集成、资金跨部门整合、工作跨部门协同，形成整体合力。健全应保必保、该省尽省、有保有压的资金安排机制，为集中财力办大事创造条件。
3.坚持绩效导向，推动提质增效。落实以绩效为导向的预算分配机制，与全面实施预算绩效管理充分融合，强化人大审查、审计监督、绩效评价、预算评审等结果应用，优化预算安排，提高资金使用效益。
4.坚持标准先行，加强政策协同。加快推进部门基本支出和项目支出标准化建设，将支出标准作为预算编制的基本依据。加强预算安排与部门工作计划的衔接，强化项目全生命周期管理，做实中期财政规划和部门三年支出规划，提高预算安排前瞻性、科学性、可持续性。
（二）主要措施
1.聚焦项目内容。零基预算改革摒弃了传统增量预算模式，以全新视角审视每一个项目。申报预算需对项目的必要性、可行性进行深入分析，要明确项目目标是否与国家、地方重大决策部署相符，是否聚焦解决实际问题。按照“项目跟着政策走，资金跟着项目走”原则，做到“先谋事、再排钱”，仔细评估项目实施的具体方案，即项目资金需求、实施方案、进度安排及风险控制等。
2.实施分类保障。在编制项目预算时，全面梳理部门项目，清理小散项目，严控项目数量，优化项目设置，提出延续、整合、取消、新设等优化意见。首先，对各类支出进行科学分类，明确基本支出与项目支出的界限。对于基本支出，尤其是对于公益二类事业单位和暂未分类事业单位，梳理现有补助情况，合理核定补助标准。对于项目支出，根据项目的性质、重要程度和目标效益进行分类。重要战略性项目给予重点保障，优先安排资金，一般性项目在严格评审的基础上，合理确定保障程度。同时，不断优化分类保障的标准和方法，提高资金分配的精准性和有效性，为各项事业发展提供坚实的财力支持。
3.加强预算评审。认真执行《预算评审管理暂行办法》，加强对资金量大、专业性强、技术复杂项目的评审，确保应评尽评，对编报不实的项目及时审减支出、剔除重复申报的项目。在投入成本与产出质量和效益相匹配的基础上，开展全成本核算和成本效益分析，在预算安排中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准的统一，以确保预算分配的合理性、公正性和有效性。
4.关注绩效目标。零基预算强调从零出发，这就更需要以清晰明确的绩效目标为导向。在预算编制过程中，根据绩效目标合理分配资源，确保资金流向最能产生效益的项目。同时，建立绩效监控机制，对项目执行过程中的绩效情况进行跟踪评估。如果发现项目偏离绩效目标，及时采取调整措施。在预算执行结束后，严格对照绩效目标进行考核评价，健全预算绩效问责机制，从单一的挂钩扣减预算向调整“放权”力度等转变，逐步扩大绩效评价结果应用领域，促进预算绩效管理激励相容[5]。
5.做到标准科学。标准科学是确保零基预算有效实施的重要基础。要加快建成覆盖财政重点支出领域和部门重点工作的项目支出标准体系。同时，标准的制定要具有前瞻性和动态性，能够适应不断变化的经济社会环境。预算编制和审核要以支出标准作为基本依据，强化支出标准应用，有效发挥标准对预算编制的支撑作用。
深化零基预算改革是一项系统性、长期性且极具挑战性的任务。在改革推进过程中，需要强化部门协同和政策联动，财政部门充分发挥统筹协调与监督指导作用，确保各项改革措施落地生根，项目主管部门积极转变观念，主动适应新的预算模式。零基预算改革本身不是目的，重点在于落实过“紧日子”要求，真正把钱花在刀刃上。这既是对财政资源的优化配置，也是提升宏观经济治理能力、改善宏观经济运行质量的重要途径。
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参考文献
[1] 厦门国家会计学院副院长,郑涌.深化零基预算改革 筑牢财政科学管理根基[EB/OL].中国财政微信公众号,(2024-08-22).
[2] 廖逸儿,王湘宇.零基预算:美国实践、地方探索与经验启示[J].财经智库,2023,8(06):119-134.
[3] 天津市财政局.天津市积极探索零基预算管理4G新模式[EB/OL].中国财政,2020,799:46-47.
[4] 肖鹏.零基预算改革与财政资源配置能力提升[EB/OL].中国财政微信公众号,(2024-11-08).
[5] 马海涛.新时代深化预算管理制度改革的思考[F812.3].财政监督.2022,10:24-27.
邓宇君
中级经济师
长期关注研究财政预算绩效管理领域，近年来，深度参与多项中央财政重点绩效评价和中央部门预算评审。
编辑：张 华
审核：赵佳菲
